江蘇鑫瑞德智慧產業有限公司
【行業動態】創新建設運營模式，激活智慧城市發展內生動力
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一、我國智慧城市發展態勢分析
當前，全球范圍內已掀起新一輪信息技術革命，以移動互聯網、云計算、大數據、物聯網為代表的新一代技術體系正加速與經濟社會各領域、各行業跨界融合，不斷激發技術和應用創新，正在深刻改變傳統生產模式、消費方式和商業模式，數字競爭力已成為目前全球各國競相角逐的核心戰略要素。以此為背景，通過充分運用和推廣新一代信息技術，提升城市產業創新發展能級，增強城市運行管理效率，提高城市和國家的信息競爭力水平，成為世界各國共識。隨著2008年IBM提出“智慧城市”的概念，世界各國開始紛紛搶抓戰略契機，借勢新一輪信息技術革命浪潮，加快推動城市向智能化轉型升級，進一步創新城市發展模式，推動城市可持續發展。
我國正處于工業化、城鎮化尚未全面完成的發展階段，隨著城市規模的不斷擴張和城市人口的持續快速增長，空氣污染、交通擁堵、食品藥品安全問題、公共服務不均等“大城市病”開始顯現，成為阻礙城市進一步發展的絆腳石。智慧城市作為推動我國新型城鎮化建設、促進產業轉型升級、推動經濟換擋提速的重要抓手，開始得到國家和各地方政府、企業的廣泛重視。2014年，國家發改委、工信部等八部委聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》。2015年，國家標準委、中央網信辦、國家發展改革委聯合發出《關于開展智慧城市標準體系和評價指標體系建設及應用實施的指導意見》，智慧城市標準化制定工作正式提上國家日程。2016年，國家發展改革委、中央網信辦、國家標準委聯合發布《關于組織開展新型智慧城市評價工作務實推動新型智慧城市健康快速發展的通知》，以評促建推動我國新型智慧城市建設分級分類、有序發展。在中央及各部委的大力推動和科學指導之下，我國智慧城市發展經歷了概念追捧和規模化模仿建設階段，逐步進入科學規劃、加強共享、注重創新、追求實效的理性發展階段。目前在試點規模、服務效能、建設模式、法律法規等方面先后取得一系列進展。
1.建設規模方面，國家啟動多領域試點，地方踴躍探索積極推動創新
2013年以前，智慧城市建設主要由多個部委開展相關試點工作分別推動。工業和信息化部、科技部、住房和城鄉建設部、國家測繪地理信息局、國家旅游局等部門，分別從技術研發、標準制定、試點示范等不同方面開展相關工作，包括國家智慧城市試點、國家信息消費試點、智慧城市技術和標準試點、智慧城市時空信息云平臺試點、基于云計算的電子政務公共平臺試點示范、信息惠民國家試點城市、寬帶中國示范城市、寬帶鄉村試點工程共八類試點。如工信部開展了中歐智慧城市合作試點，住建部2012年底以來公布了三批智慧城市共計277個試點，國家旅游局在2012年以來確定了兩批共33個城市為“國家智慧旅游試點城市”，科技部啟動國家863計劃智慧城市專項計劃，國家測繪地理信息局2013年組織開展智慧城市時空信息云平臺建設的全國試點工作。據統計，目前國內所有副省級以上城市、60%的地級及以上城市，以及各地方區縣、園區總計啟動超過400個智慧城市建設。此外還有多個省份在全省范圍內統籌推進智慧城市建設，如北京、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等10多個省（區市）制定出臺了省級總體規劃。部分省份提出構建智慧城市群落，如廣東省提出打造“珠三角智慧城市群”。
2.服務效能方面，以信息惠民工程為突破點，便民服務效能日益增強
智慧城市的建設和發展離不開以人為本的惠民應用。2014年初，國家發改委聯合12部委啟動國家信息惠民試點工程，著力推動民生服務領域信息化應用統籌發展和高效利用。2016年初，國務院辦公廳發布《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，著力推動政務服務領域信息共享與業務協同，簡化優化群眾辦事流程。目前全國各地已陸續掀起信息惠民工程建設熱潮，加快推動民生服務模式由單向推送向多方互動轉變。教育方面，積極推進教育“三通兩平臺”建設，以信息技術與新媒體為手段不斷強化家、校、生多方互動與信息共享，大大提高教育管理與資源服務效率。醫療方面，各地以“醫聯體”平臺建設為抓手，促進優質醫療資源共享，普及應用居民健康卡、電子健康檔案和電子病歷，試點遠程醫療、云醫院等服務模式。養老與社保方面，各地積極推進養老機構、社區、家政、醫療護理機構協同服務。穩步推進社會保障一卡通建設，依托醫保費用中央和省級結算平臺，實現部分城市點對點醫保費用跨省即時結算。一站式政務服務方面，加快推進“一號一窗一網”建設，推動政務審批服務改革，切實簡化群眾辦事流程，構建服務型政府。例如武漢市建立“市民之家”，集中整合66個行政審批和公共服務職能部門、318個服務窗口，通過推動條塊部門間的數據共享和系統互通，一個審批數據的處理通過全流程由過去的2天縮短到37分鐘。
3.建設模式方面，呈現政府引導、市場主導多元化建設運營發展態勢
隨著我國智慧城市建設全面步入建設運營階段，市場資本成為各地方政府關注的焦點，各地先后啟動一批智慧城市政企合作項目，旨在通過政府搭臺、企業唱戲的合作模式，吸引IT服務商、綜合集成商、電信運營商等企業參與智慧城市建設，充分發揮企業專業化運營和技術支撐優勢。據統計，截至2016年10月，國家財政部入庫智慧城市政府和社會資本合作（下簡稱“PPP”）項目共計71項，總投資規模達到565億元，涵蓋公安、交通、旅游、數據中心、網絡、衛生等公共領域。具體合作模式包括股權合作、購買服務、特許經營等。例如，山東陽信縣與易華錄合資3000萬元成立智慧陽信運營公司（SPV），2016年4月成功引入市場資本和山東智慧城市PPP發展基金7000萬元，用于支撐智慧陽信建設。10月，廣東云浮市啟動智慧城市云計算數據中心PPP項目招標，公開標的投資5.5億元，購買服務期限20年。12月，甘肅張掖市與高新興達成協議，由高新興負責張掖智慧政務、雙創服務、自然災害預警監測、智慧旅游、智慧教育等七大智慧應用項目特許經營權，總投資5.4億元，運營期限18年。
4.存在問題分析
總體來看，我國智慧城市建設以政府推動為主，國家層面不斷加強頂層規劃設計與政策引導，各地方政府為主體積極推進智慧城市建設，此種模式有別于海外智慧城市市場主體化發展路徑，其優勢在于能夠集中優勢資源，加強多主體統籌聯動與有效對接，但也存在一定不足，目前來看主要體現在投融資體系尚健全，資金供需嚴重不匹配。據統計，目前我國各智慧城市試點基本都出臺了相應的發展規劃，總體預計投資規模超過一萬億元，而資金來源主要有三個：一是地方政府財政資金投入；二是社會資本投入，以企業投資為主；三是商業金融機構貸款，例如國開行的800億元智慧城市專項投融資額度。但在具體實施時，其可行性卻大打折扣，具體體現在以下幾個方面：
一是地方政府多數債務壓力嚴峻，依賴財政支出的智慧城市建設“舉步維艱”。據國家發改委預計，2016年底我國各地方政府總負債規模將接近30萬億元 ，個別地方政府資產負債率超過100%。而在智慧城市建設中，地方政府投資往往又集中在信息基礎設施領域，投資規模相對較大，進一步加劇地方政府財政負擔，導致智慧城市建設遲遲難以落地。
二是部分非經營性項目由于缺乏合理盈利模式，社會資本參與動力不足。對于智慧城市領域非經營性項目，由于缺乏直接資金回報，因此合理的政企合作與盈利模式至關重要。但當前各地智慧城市PPP試點項目“重建設、輕運營”現象依然嚴重，對于項目長期可持續運營方案缺乏足夠的重視和相關專業化支撐，部分先行智慧城市PPP試點項目逐漸演變成“投資黑洞”，項目爛尾頻發，進一步打擊企業參與智慧城市建設的積極性。
三是第三方融資渠道貸款條件苛刻，多數政府項目難以獲得資金支持。例如國開行雖然設置了800億元智慧城市專項投融資額度，但由于PPP模式下項目還款不再由財政兜底，能否收回貸款本息完全取決于項目長期運營情況，因此金融機構對于PPP項目貸款主體審核更加嚴格，審核指標包括地方財政收入、GDP、政府負債率、年度商品零售總額、貸款主體信用評級、資產負債率、實收資本等等。目前只有極少數試點城市申請到專項貸款。
二、海外智慧城市領域建設運營模式創新發展經驗
1.合作模式方面，以長期目標為導向，政府主導，企業推進，權責界定明晰
一是加強智慧城市中遠期頂層設計，為政企合作提供良好的時間延續性保障。以德國、丹麥為典型代表，由地方政府主導，制定長期大跨度的城市發展規劃（如曼徹斯特（2010-2030）、阿姆斯特丹（2010-2040）、新加坡（2015-2050）等），從目的、效果的角度明確城市未來發展的宏觀目標，并使之具備一定的法律效力，政府換屆也能依規劃推進執行，確保規劃具備較好的延續性，為PPP模式應用奠定基礎。
二是設立城市級專業機構，負責合作項目和團隊篩選。例如德國法蘭克福環保局、柏林伙伴公司、佛里德里希哈芬虛擬市場有限公司等，由其負責從市場挑選最具吸引力并適合當地實際的智慧城市項目。
三是針對具體的項目建立項目總體推進委員會。聯合項目參與主體，制定項目合作過程中的執行、收益、標準、考核等規則，明確政府和社會資本以PPP模式參與智慧城市領域建設需要遵循的標準、制度和分工，這也是PPP合作模式成功的核心因素所在。
四是通過財政資金入股的形式實現項目總體方向和進度把控。政府通過財政資金注入占有項目公司一定比例的股權（10%左右，保證位列前三大股東），將有限的財政資金直接投入項目建設，成為項目董事會主要成員，直接參與項目戰略制定，總體把控項目前進大方向。
五是設置規劃動態調整機制。在項目策劃階段，政府在開展前期調研之外，會充分征求當地居民的切實需求并選取部分志愿者進行實際體驗，結合民眾意見和建議對項目方案進行二次論證和修改完善；此外，隨著各項項目建設的推進和城市發展，對城市長期發展規劃的目標進行微調改進，確保讓所有參與者最大限度地發揮能動性。
2.資金來源方面，政府依法形成智慧化項目盈利空間，積極拓展投融資渠道
一是通過開放信息資源，創新智慧城市建設盈利模式。以英國、西班牙、法國為典型代表，推動城市基礎信息資源的有償開放，通過出租城市非涉密公共數據資源，政府獲得智慧城市建設資金，而企業通過對城市基礎數據資源的挖掘，尋求面向市場的商業價值，從而形成新的商機，支撐智慧城市建設，形成良性循環，典型案例包括法國伊希萊莫利諾的城市基礎數據資源租賃和意大利威尼斯城市自建光纖寬帶網絡租賃。
二是開發智慧城市標準體系，形成可持續盈利空間。通過開發科學的智慧城市標準體系，形成知識產權并向需求城市收取專利費用，獲得智慧城市建設資金，典型案例如西班牙巴塞羅那，市政府與企業合作共同開發和設計了一套統一的智慧城市標準體系，包括基礎設施接口標準、數據采集標準、設備采購標準、技術標準等，其所有權屬政府和開發企業所有。其他城市采用這套標準體系時需要向巴塞羅那和開發企業支付專利費用。
三是積極爭取多元化資金支持。如針對純政府公共服務項目，大部分由市政府財政直接支持，其余部分通過市民付費、財政補貼及商業模式創新等形式獲得區域性發展基金支持。典型案例包括英國曼徹斯特市民網頁、大曼徹斯特輕軌、智慧自行車港等項目。
四是通過參與承接國家、地區和行業內大型項目，相應向不同的目標主體申請資金支持，資金來源包括區域基金、國家財政、社會資本等多個渠道。例如，為實現節能減排，歐盟提出溫室氣體排放減排目標，同時為500多個相關城市提供1.15億歐元資金；德聯邦政府提出“電動汽車國家發展計劃”，則其需要在為期4年的項目中為4個試點城市提供8000萬歐元專項資金。此外，德國電信、西門子、寶馬等大型企業出于產品推銷和市場推廣需求，會在全國范圍選取部分城市開展試點，城市通過積極參加企業開展的試點競賽，變相獲得社會資金支持。
3.保障機制方面，完善支撐服務體系，強化全流程審計，確保多方合作共贏
構建中央—地方兩級PPP支撐服務機構，強化政企合作項目支撐服務體系。專職負責為各地方PPP項目提供投融資、項目運作、風險管理、等方面的技術支持。國家層面支撐機構的設置主要包括兩種方式：一是將PPP中心設立于財政部，如英國、澳大利亞、南非等；二是PPP中心獨立于政府部門，如德國和韓國。地方層面是否設立分支機構主要取決于各國經濟規模及投資決策權的下放程度。典型代表例如，英國政府成立合作伙伴關系組織（PUK），負責推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管理方面的技術援助。在地方政府層面，財政部與地方政府協會聯合成立了地方合作伙伴關系（Local Partnerships），主要負責為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。美國引導各州政府建立了7個PPP政府機構，主要職責是PPP政策制定和業務咨詢。歐盟聯合歐洲投資銀行、歐盟委員會，以及歐盟成員國和候選國，成立歐洲PPP專家中心（EPEC），致力于在PPP領域分享推進經驗和應對新挑戰，為歐盟內部各公共部門應用PPP提供技術援助。
構建完善的法律體系和治理結構，強化PPP項目資金及權責管理。以管理機制確保PPP項目資金管理和權責劃分公開透明，項目運營實現全流程監管和績效評級。以英國為代表，在項目談判環節，政府與私人部門以標準合同的形式明確確定參與各主體在項目規劃、執行各個階段的分工、目標和權利義務，并明確政府、環境變化時可再商談的條款，保證合同的公正合理。合同履行受法律保護，一方違約另一方可起訴。在資金管理環節，獲得多方聯合投資之后，由政府作為投資管理主體，對資金使用情況進行嚴格考核和跟蹤，定期公開資金使用情況，以此充分激發本地市場資本參與建設的積極性。在項目運營環節，由項目參與主體組建項目委員會，負責對項目合約條款開展定期審核；設定專門的第三方仲裁機制，負責對項目合約條款進行動態調整，最大限度消除各參與主體的分歧，保證項目合作目標的一致性、公正性和有效執行。
三、創新我國智慧城市建設運營模式的建議
為進一步引入市場機制和資金參與智慧城市建設，加快推動多元化政企合作發展模式的廣泛利用，破解智慧城市大規模投資和可持續運營發展困局，支撐我國智慧城市建設從“量”向“質”轉變，持續深化智慧應用發展成效，從創新投融資服務體系、拓展多元化項目盈利空間和強化政企合作發展環境三個方面提出發展建議。
1.推動智慧城市領域向民資開放，建立多元化金融服務體系
一是由國家相關部委牽頭組織定向引導私募、投資公司和創投等社會資本共同參與籌建智慧城市產業發展基金，以股權合作等模式參與一批試點城市智慧城市重點領域建設。
二是鼓勵試點地方政府按照一定投資比例參與股權合作，發揮財政資金的杠桿放大效應，以此吸引商業銀行、國開行、風投等更多社會資本參與地方智慧城市建設。
三是從智慧城市公共服務領域入手，選取具備一定經濟效益、不涉及政府信息安全、需要長效化運營的服務項目作為智慧城市民營資本開放試點，如城市通信管廊、公共WIFI、社區服務、智慧養老等，通過機制創新吸引民資參與建設運營，逐步改變政府掌握資源與民爭利的局面，為民營資本積極參與智慧城市建設奠定良好的制度環境。
2.推進信息資源深度開放，創新智慧城市PPP模式盈利空間
一是通過部門聯合規章、規范性文件等方式推動城市公共數據開放立法，建立數據開放標準、界定數據開放邊界、明確數據開放權責劃分和追責機制，為數據開放提供法制基礎。
二是選取條件成熟的試點城市立足已有政務資源管理平臺，面向企業試點有償開放部分業務領域數據資源，通過數據租賃獲得智慧城市建設資金。
三是試點通過明確劃分社會資源開放主體、內容、流程、頻度等關鍵問題，向企業提供政務數據資源的無償使用權限，企業通過數據資源開發利用獲得的增值收益支撐試點城市智慧城市項目建設。
3.強化組織保障和考評，推動智慧城市PPP項目運營規范化
一是引導地方城市加強PPP模式專業化支撐服務機構建設和引入，推動組建地方性PPP項目專業咨詢機構庫，集聚PPP咨詢服務企業，面向智慧城市領域合作項目提供投融資模式研究、財務模型搭建、財務分析、PPP項目合同文件編制、協助招商談判、法規制度咨詢等服務。
二是建立智慧城市領域PPP項目績效考評機制。對通過PPP模式推進智慧城市重點項目建設的城市，引導其以項目公司、項目推進小組或第三方績效評估機構為主體，對重點領域PPP項目開展績效評估，包括對項目日常運行過程中的關鍵績效指標進行持續跟蹤，結果作為政府購買服務及財政補貼費用的支付依據；對項目開展的階段性績效進行評價，例如每隔3年~5年開展一次公共產品和服務的數量和質量、資金使用效率、運營管理、可持續性、公眾滿意度等階段目標的綜合評價，以評價促進運營主體持續提升項目實施、公共產品和服務供給的質量和效率。