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江蘇鑫瑞德智慧產(chǎn)業(yè)有限公司

【行業(yè)動態(tài)】智慧城市PPP模式遲遲未落地 五大困惑如何解決是關(guān)鍵


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眾所周知,我國政府對智慧城市高度重視,先后出臺了一系列政策文件進(jìn)行鼓勵和指導(dǎo),使得國內(nèi)智慧城市建設(shè)迅速走上快軌道。當(dāng)前在國外的智慧城市建設(shè)過程中,普遍采用了PPP的模式,在一定程度上使上述問題得到了有效的解決。我國自財政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關(guān)政策文件以來,也將PPP模式視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥。盡管我國政府機構(gòu)、行業(yè)企業(yè)、科研單位等實體組織做了大量行之有效的工作,但智慧城市在PPP(公私合營)模式仍存在一些困惑,必須給予高度重視。

 

1政府方內(nèi)部管理不統(tǒng)一,對PPP項目的認(rèn)識和實踐不足

目前,各地政府對PPP的內(nèi)部管理不統(tǒng)一,操作方式也不盡相同。有些地方由財政局或PPP中心牽頭,有些地方由發(fā)改委或PPP項目推進(jìn)中心牽頭;有些地方大力推進(jìn)PPP項目,有些地方認(rèn)為PPP融資成本高而不提倡做PPP項目。各地紛紛建立咨詢機構(gòu)庫,省里一個,市里一個,甚至縣里還有一個,咨詢機構(gòu)入庫需耗費大量的時間和精力。

 

目前,各省對中央政策文件的理解不一,導(dǎo)致入庫標(biāo)準(zhǔn)不一,甚至對有些操作的認(rèn)識不一。比如,某省要求資本金部分與融資部分的投資回報率分開計算,且融資部分的投資回報率在實際操作過程中據(jù)實計算,但融資部分的投資回報率若據(jù)實計算則無法促使社會資本方主動降低融資利率。比如,采用公開招標(biāo)方式選擇具有相應(yīng)施工條件的社會資本方不用進(jìn)行二次招標(biāo)達(dá)成了共識,但采用競爭性磋商方式選擇具有相應(yīng)施工條件的社會資本方還要不要進(jìn)行二次招標(biāo)則仍然存在爭議。現(xiàn)在很多PPP項目邊走采購流程邊走入庫程序,有的項目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段了但入庫還沒有完成,如果入庫要求發(fā)生變化將面臨一定的風(fēng)險。


2有些項目不得已做成PPP項目,缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南

隨著PPP模式在近幾年的興起,各地逐步大力提倡采用PPP模式推進(jìn)項目建設(shè)。為了降低政府債務(wù)并積極響應(yīng)號召,有些原本采用傳統(tǒng)模式實施的項目在中途又要求改為PPP模式實施。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南,很多地方對PPP項目到底如何操作也不是很了解,項目前期工作開展異常艱難,實施方案反饋修改,結(jié)果遲遲無法落地。咨詢機構(gòu)的服務(wù)水平參差不齊,有的項目請了幾家咨詢機構(gòu)做實施方案還是未能滿足要求,只有再請經(jīng)驗豐富的咨詢機構(gòu)重新做實施方案,耽擱了較長時間。

 

由于對PPP模式的不熟悉,原以為采用PPP模式在操作上可以更加簡潔快速,結(jié)果遇到問題難以快速決策導(dǎo)致前期耽擱了較長時間。所以不少人認(rèn)為,與傳統(tǒng)模式相比,采用PPP模式的流程比預(yù)想要復(fù)雜。隨著PPP模式的繼續(xù)火熱,要規(guī)范地做PPP項目,而不是做規(guī)范的PPP項目。


3實施機構(gòu)無法承擔(dān)相應(yīng)職能,缺乏對PPP操作的主導(dǎo)作用

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金[2014]113號) 第十條規(guī)定,“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu),負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。也就是說,項目實施機構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。實際上,很多政府部門被動地成為了PPP項目實施機構(gòu),自己也不知道到底應(yīng)該做些什么,也沒有具體的內(nèi)設(shè)科室或?qū)iT人員來對接。在實際操作過程中,很多本該實施機構(gòu)做的事情都是由平臺公司來做,也就是傳統(tǒng)模式下的業(yè)主單位在做。


隨著PPP模式的興起,各地各部門都在學(xué)習(xí)PPP操作的成功經(jīng)驗,但容易出現(xiàn)生搬硬套,畢竟很多東西需要在實踐中落實。實施機構(gòu)缺乏對PPP操作的主導(dǎo)作用,不太了解每一步的推進(jìn)步驟,咨詢機構(gòu)疲于應(yīng)對。

 

4平臺公司對PPP模式適應(yīng)性的不足,在管理和監(jiān)控上難以平衡

采用PPP模式的實質(zhì)是績效考核,按效付費,降低全壽命周期成本。目前,很多政府方還是認(rèn)為,與傳統(tǒng)模式相比,采用PPP模式政府方付出的資本成本要高得多。實質(zhì)上,這只是看到其中的一面,沒有看到另外一面,那就是PPP模式強調(diào)融資、投資、建設(shè)、運營、維護(hù)等一體,促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運營維護(hù)成本,提高資金使用效率,并保證預(yù)期效果。比如,大理洱海作為財政部PPP示范項目,其成功經(jīng)驗正在向全國推廣;之前的洱海治理了多年都沒有完全治好,如今的洱海風(fēng)景宜人,游人如織。

 

實行PPP模式后,平臺公司對PPP模式的適應(yīng)性不足。原來很多政府項目是通過平臺公司舉債投資,現(xiàn)在采用PPP模式后,平臺公司從絕對控股或大股東變成了小股東,平臺公司權(quán)限縮小。有些平臺公司還沒轉(zhuǎn)變觀念,不愿從管理者變?yōu)楸O(jiān)控者,對項目公司不愿放權(quán)和授權(quán),導(dǎo)致項目公司難以快速決策,經(jīng)營效率受到影響。

 

5政府方PPP人才匱乏,難以解決PPP操作過程中不斷涌現(xiàn)的新問題

目前,盡管政府方也在積極參加各類PPP培訓(xùn),但政府方PPP人才依然匱乏。PPP項目周期很長,在操作過程中不斷涌現(xiàn)新問題,這些新問題都需要由專業(yè)人才來解決。有的項目時間緊張,強調(diào)快速完成采購,如果沒有做好充足的前期準(zhǔn)備,在采購過程中就會產(chǎn)生新的問題,也會給后續(xù)實施帶來難度。

 

大部分PPP項目對社會資本方設(shè)置過高要求,傾向央企、國企,隱性排擠民企、外企,對遏制民間投資下滑顯然是不利的。有些PPP項目期限過長,民企和金融機構(gòu)難以接受,融資難度加大。

 

大力發(fā)展PPP模式是國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和投融資體制改革的必然要求,將對我國經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。為了解決我國PPP操作過程中政府方面臨的五大困惑,需要進(jìn)一步梳理政府方各相關(guān)主體的工作職責(zé)并加強工作引導(dǎo)和指導(dǎo),逐步形成完善的PPP法律法規(guī)和工作導(dǎo)則,并逐步創(chuàng)建有利于PPP項目生根發(fā)芽、開花結(jié)果的良好生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

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